سامح عبدالحفيظ - فرحان الشمري
رغم عدم إعلان التشكيل الحكومي حتى هذه اللحظة وجّه رئيس مجلس الأمة أحمد السعدون الدعوة لحضور جلسة المجلس العادية العلنية المقررة يوم الثلاثاء المقبل، وستكون جلسة الأربعاء امتدادا لجلسة الثلاثاء لاستكمال نظر بنود جدول أعماله. ويتضمن جدول الأعمال الرسائل الواردة وتقارير اللجان البرلمانية، مثل تقرير «الداخلية والدفاع» إقامة الأجانب، وتقرير «التشريعية» بشأن إعادة تحديد الدوائر الانتخابية، بالإضافة إلى الخطاب الأميري، وتقريري المالية البرلمانية عن القرض الحسن وبدل غلاء
المعيشة.
وحول عقد الجلسات من دون حضور الحكومة، أعد النائب داود معرفي دراسة خلص فيها إلى أنه لا يستقيم ولا يسوغ في القانون الدستوري تعطيل مبدأ دوام سير السلطات العامة وأن القول باعتبار حضور الحكومة شرطا لصحة اجتماعات مجلس الأمة ما هو إلا اختلاف يشكل مخالفة دستورية مضى عليها حين من الدهر، ولا يمكن ان تتحول تلك المخالفة إلى عرف دستوري ملزم يرهق الدولة ويحرف الكلم في مسار التطبيق الدستوري عن موضعه بزائف القول وغروره، لأنه يؤدي إلى عدم الاستقرار الوزاري وعدم الاستمرار البرلماني ونشوء حالة من القلق والتشرذم والتبعثر السياسي الذي يصلى من يقول بما انتهينا شواظا من النقد بطرح جدل عقيم ومساجلات حامية الوطيس بين مؤيد ومعارض.
وللمزيد من التفاصيل:-
أعد النائب داود معرفي دراسة حول وجوب حضور الحكومة كشرط لانعقاد جلسات مجلس الأمة من عدمه. وجاءت دراسة معرفي التي تنشرها «الأنباء» كما يلي:
بادئ ذي بدء أشير الى ان احترام الجدال وشدة النقاش وكثرته حول الموضوع المذكور إنما كان في رأيي - وان أظن إلا ظنا ما أنا له بمتيقن - راجع الى عدم التأمل وإمعان النظر وارجاع البصر كرتين أو أكثر في النصوص الدستورية الحاكمة للموضوع لاسيما المادتين (97) و(116) من الدستور وبيان ذلك على النحو الآتي وبعد مناقشة الفريق القانوني والدستوري.
أولا: شرط صحة عقد جلسات مجلس الأمة
أشارت المادة (97) من الدستور الى هذا الشرط صراحة باستخدام كلمة (حضور) عندما قررت انه: (يشترط الصحة اجتماع مجلس الأمة حضور أكثر من نصف أعضائه..).
ويستفاد من هذا النص ان الشرط الوحيد لصحة انعقاد جلسات مجلس الأمة هو حضور أكثر من نصف الاعضاء دون اشتراط ان يكون من بين نصاب عقد الجلسة بعض الوزراء المعينين اعضاء في المجلس بحكم وظائفهم تطبيقا للفقرة الثانية من المادة (80) من الدستور وقد ورد تحديد النصاب عاما ومطلقا ودون انصراف الى صفات الاعضاء سواء كانوا منتخبين فقط او بعضهم معين بحكم وظيفته (وزير) وتأسيسا على ذلك فإن فهم المقصود من هذه المادة إنما يكون من خلال المعنى المباشر لدلالة النص الصريح والواضح والذي لا يحتاج الى تفسير، ومن هذا المنطلق لم يذكر له تفسير في المذكرة التفسيرية للدستور ولو كان حضور الحكومة واجبا لصحة عقد الجلسة لكان عجز المادة 116 مكانه الطبيعي والمتجانس مع موضوع المادة هو نهاية الفقرة الأولى من صدر المادة (97) اما وانها لم تكن كذلك فلابد ان يكون الموضوع اذا سبق فيه عجز تلك المادة مختلفا عن موضوع المادة (97) وعدم اشتراطه حضور الحكومة لصحة عقد الجلسة الا ان تفسيرات عديدة مضى عليها حين من الدهر لم تر ذلك وأثرت القراءة السريعة لعجز المادة 116 كما سنوضحه في الآتي:
ثانيا: الخلط بين مفهومين: الوزارة والحكومة جعل الفقرة الأخيرة من المادة 116 غير مفهومة
من المعلوم ان إيراد نص في الدستور على امر من الامور يدل على أهميته الخاص لدى صائغ الدستور، ومن المفروض ان الشرع الدستوري عندما يستعمل ألفاظا معينة انما يستعملها في معناها الاصطلاحي
1 - الوزارة واذا كان الامر كذلك فإن الوزارة في الاصطلاح الدستوري هي ذراع حكومية مسؤولة ومختصة بتيسير إحدى القطاعات وإدارتها بشكل يتماشى مع سياسات الحكومة وتتبع غالبا مجلس الوزراء ورئيس الوزراء رغم الفارق الكبير بين مسمى رئيس مجلس الوزراء ورئيس الوزراء ليس مجاله في هذا الحديث. ويلحق بالوزارة عدد من الاقسام والمكاتب واللجان والاجهزة التنفيذية تقع كلها تحت ادارة شخص يسمى وزيرا وهو المنصب الاعلى في الوزارة اما المعنى اللغوي فإنه مشتق على ثلاثة اوجه:
أ - الوزر: بمعنى الثقل فيتحمل الوزير عن الحاكم أثقال واعباء المنصب كما في قوله تعالى: (ولكنا حُملنا أوزارا من زينة القوم) سورة طه الآية رقم 87.
ب - الوزَر: أي الملجأ والمعتصم ومنه قول تعالى: (كلا لا وزر) سورة القيامة الآية 11.
ج - الأزر: أي الظهر والمساعد والمساند، حيث يقوى الحاكم بوزيره كما يقوى البدن بالظهر قال تعالى: (واجعل لي وزيرا من أهلي هارون أخي اشدد به أزري) سورة طه الآيات 23 - 28.
2 - الحكومة: تطلق كلمة الحكومة على الاصطلاح الدستوري على معان ثلاثة ذائعة ومختلفة تتدرج من المعنى الضيق والأضيق الى الواسع:
أ - فالحكومة بالمعنى الضيق هي: السلطة التنفيذية وحدها، أي: الهيئة التي يعهد اليها بتنفيذ القوانين وتسيير المرافق العامة وادارتها وتشمل الحكومة بهذا المعنى رئيس الدولة والوزراء ورؤساء المصالح والهيئات والمؤسسات العامة، وبإيجاز فإن السلطة التنفيذية هي الحكومة الحقيقية التي اعتاد الافراد إطلاق لفظ الحكومة عليها وهو المعنى المقصود لدى فقهاء القانون الدستوري حينما يستعملون هذا الاصطلاح.
ب - والحكومة بالمعنى الأضيق تطلق على الوزارة وحدها على أنها أحد جانبي السلطة التنفيذية وتكون مقصورة على رئيس مجلس الوزراء او رئيس الوزراء او الوزير الاول ونوابه والوزراء ونوابهم. وهذا الاطلاق ذائع بصفة خاصة في الدول التي تأخذ بالنظام البرلماني. وبناء على هذا المفهوم يقال:
ان الحكومة مسؤولة امام البرلمان بمعنى ان الوزارة هي التي تسأل امامه وغالبا ما تتضمن دساتير الدول هذا المعنى للحكومة، بل شاع إطلاق اسم رئيس الحكومة لقبا ودلالة على هذا المعنى فيقال مثلا: حكومة فلان وحكومة علان.
ج - الحكومة بالمعنى الواسع: يقصد بها جميع سلطات الدولة التشريعية والقضائية والتنفيذية. ولعل هذا المعنى هو المقصود عند الكثيرين من غير القانونيين او القوانيين غير المتخصصين في القانون الدستوري عندما يطلقون لفظ (حكومة).
فيقولون: ان حكومة الدولة جيدة او غير جيدة، قوية او غير قوية مثلا بنسبة بعض المعاني الانسانية اليها على سبيل المجاز.
ثالثا: بالمنطق والاصول يتحدد المدلول
ان الذي أثار الخلط بين مفهومين: الوزارة والحكومة هو اشتمال الدستور الكويتي في العديد من مواده على لفظين: الحكومة والوزارة.
فمن المواد التي استعملت لفظ الحكومة نجد على سبيل المثال المواد الآتية: 94، 102، 103، 104، 112، 113، 121، 123، 130، 131، 150. 151.
ومن المواد التي استعملت لفظ الوزارة نذكر على سبيل المثال المواد الآتية: 57، 58، 62، 98، 101، 129، 130.
ومن المواد التي جمعت بين لفظي الحكومة والوزارة المادة 131.
وإزاء هذا التناول من الدستور الكويتي كان من الضروري اللجوء الى الوسائل الداخلية لتفسير النصوص الدستورية، وطبقا لها يفسر النص باستخلاص معناه من معرفة معاني ألفاظه وتراكيبها من الناحية اللغوية والاصطلاحية ثم تقريب معنى كل نص من معاني عبارات النصوص الاخرى لاستنتاج المعنى المراد منها وفقا للمنطق القانوني الدقيق وعلم اصول الفقه.
1 - المنطق القانوني: هو المنهج الذي يؤدي الى صياغة القانون وتفسيره وتطبيقه واستخلاص مبادئه العامة من احكامه، ويعرف ايضا بأنه: تطبيق مبادئ المنطق على المسائل القانونية، لوضع منهج قانوني يهدي المشتغلين بالقانون الى سواء السبيل اثناء تأويل النص القانوني وتطبيقه ومنهجية تحليله ضمانا لدقة وتطابق او تباين المصطلحات حتى تبدو البنية الطبوغرافية للنص (أي مقاطعة) بتقسيمها الى عدة أفكار او فقرات والتسلل في افكارها وتنظيم تنسيقها، متسقة مع البنية المنطقية للنص، أي استخدام وسائل الاستدلال للكشف عن مضمون النص ومشتملاته التي لم يظهرها التحليل اللغوي للنص، وسيرا على هذا النهج فإن الاستعانة ببعض الافكار المنطقية التي لها دور في تحليل النصوص الدستورية تقودنا الى التنقيب عن غاية النص وان كان لها مفهوم نسبي يعود الى المحلل والمنظور الذي تبناه ضمن إطار علمي معين سواء كان فلسفيا او قانونيا او غيره.
وبتطبيق ذلك على عجز المادة 116 نجد ان الاستنتاج المنطقي لمعنى كلمة (الوزارة) التي وردت في هذا العجز يؤدي الى استخلاص مفهوم النص من خلال عدة وسائل من بينها ما يلي:
أ - الاستنتاج بطريق تنسيق النصوص وموضعها من الدستور
وفي هذا الاطار، لا مناص من ضرورة استظهار قصد ادارة المشرع الدستوري والذي يدفعنا الى المحاولة قدر المستطاع لفهم كل من النصين موضوع الدراسة (م 97 وم 116) فلا مراء ان ايراد كل من النصين من مكانه المذكور يدل على ان لكل منهما مجالا خاصا به ونطاق عمل محدد.
وقوام الطريقة المذكورة هو التقريب بين الالفاظ المرتبطة بموضوع واحد وفهم كل منهم على ضوء غيره من الالفاظ سواء في النص ذاته او في نص آخر، فالمنطق يقتضي ان ينظر الى النصوص باعتبارها وحدة عضوية متكاملة لا تقبل التجزئة او التفريق وانها يكمل كل منها الآخر بحيث لا يتم الفهم الحقيقي لأي جزء منها الا في ضوء مجموع النصوص، وبتطبيق ذلك على المادة 116 نجد انها وردت في مجال طلب الاعضاء للكلام في الجلسة وليس في مجال صحة عقد الجلسة وان النصين مختلفان نصا وغاية ولكنهما اشتركا معنا في ذكر كلمة حضور.
2 - دلالة أصول الفقه
من أهم موضوعات علم أصول الفقه موضوع الدلالات الذي تستعمل من خلاله كلمة اللغة استعمالا واسعا يشمل العلاقات الملفوظة والصور الذهنية والإيماءات المفهومة منها، والمدلول هو ما يدل عليه اللفظ عن اطلاقه، ومن اقسام الدلالة اللفظية، دلالة اللفظ على لازم معناه، واللازم الذهني الذي يتصور فيه ذلك هو الذي ينصرف اليه لفظ (الوزارة) الوارد في عجز المادة 116 ويسمى مفهوم الموافقة، اي ما دل عليه اللفظ في محل النطق او ما فهم من دلالة اللفظ نطقا.
3 - السياق يؤكد مدلول الوزارة:
لنظرية السياق دورها الرئيسي في تحديد معنى النص وكشف مغاليته وتوضيح غموضه وإزالة القباسة.
فالكلمة اذا وقعت في سياق ما لا يتضح معناها الا من خلال مقابلتها لما هو سابق عليها وما هو لاصق لها او كليهما معا، بمعنى اننا لا نستطيع قطع الكلمة او الجملة عما سبقها او لحقها لأن الاقتطاع يؤدي الى الغموض والإبهام وتحتاج إزالته الى قرائن تعين على التحديد وسياق يبين الدلالة في المجال التطبيقي للنص.
4 - الوزارة في عجز المادة 116 هي الوزارة المختصة
وبيان ذلك ان تفسير كلمة الوزارة لا يجوز اخراجها من سياقها العام وصولا الى القول بوجوب حضور الحكومة جلسات مجلس الأمة بل لابد من تفسير كلمة الوزارة بوصفها جزءا من نص المادة 116 ومرتبطة ارتباطا وثيقا بما قبلها لأن المادة المذكورة تضمنت ثلاثة أمور مهمة هي:
أ - حق رئيس مجلس الوزراء والوزراء في الحديث أثناء انعقاد جلسات المجلس.
ب - الرخصة التي منحها النص لرئيس مجلس الوزراء والوزراء في الاستعانة بكبار الموظفين او إنابتهم عنهم في الحديث.
ج - حق المجلس في طلب حضور الوزير المختص عند مناقشة أمر يتعلق بوزارته.
القراءة الدستورية المتأنية لأحكام المادة 116 تميط اللثام عن معنى الوزارة
جاءت صياغة الفقرة الثالثة بأسلوب القاعدة المكملة وليست الآمرة، ومعنى انها مكملة انه يجوز الايقاف على ما يخالف حكمها.
فبدأت الفقرة بعبارة وللمجلس، بلام التخيير او الجواز التي تعطي المجلس الحق في طلب حضور الوزير المختص عند مناقشة أمر يتعلق بوزارته.
فالأصل وفقا لمفهوم المخالفة ان الوزير غير حاضر ولذلك جاء النص بلفظ (حضور) الواضح والصريح كما هو المذكور في المادة 97 ان الضمير في كلمة وزارته ضمير الغائب للمذكور وبالتالي يعود على الوزير المختص.
ان الفقرة الاخيرة او عجز المادة 116 تتعلق بمستوى التمثيل الذي يحضر به الوزير عند مناقشة الأمر المتعلق بوزارته، ثم ان أل التي ادخلت على الوزارة هي أل العهدية المتعلقة بالوزارة التي يرأسها الوزير لأن سياق النص السابق يوضح المراد منها بهذا المعنى والباء في كلمة برئيسها تعني الاستعانة والمصاحبة او بمعنى مع رئيس الوزارة والتمثيل يختلف عن الحضور، لأن التمثيل يعني:
الاستعداد الدائم لتحمل كل ما يجري فيه خاصة ما تثير النقد في بلد اقامة الممثل الديبلوماسي للكويت في احدى الدول على سبيل المثال، والتمثيل في النهاية هو تقديم الصورة الافضل للممثل الديبلوماسي عن بلده لأن رئيس البعثة هو دائما الممثل بلده، فكذلك الحال في مجلس الأمة يكون الوزير هو الممثل لوزارته لتقديم أفضل الردود عند مناقشة المجلس لأمر يتعلق بوزارته اي ان عجز المادة 116 متعلق بمستوى تمثيل الوزارة المختصة في جلسات المجلس سواء كان الوزير بصفته الرئيس الاداري الأعلى لوزارته اي المرفق العام الذي يتولاه كل وزير بالمعنى الضيق للوزارة.
يؤيد ذلك ما ورد في المادة 101 من الدستور (كل وزير مسؤول لدى مجلس الامة عن اعمال وزرته..... اعتبر معتزلا للوزارة.....).
وكذلك المادة 130 بنصها على ان (يتولى كل وزير الاشراف على شؤون وزارته ويقوم بتنفيذ السياسة العامة للحكومة فيها كما يرسم اتجاهات الوزارة ويشرف على تنفيذها).
والأمر واضح وصريح في التفرقة بين الوزارة والحكومة لأنه يشرف على الأمور التي تتعلق بوزارته.
كما ان لائحة مجلس الوزراء تؤيد هذا الفهم، حيث ذكرت في المادة 19 فقرة 2 عبارة الوزير المختص وفي المادة 20 الوزير المختص وفي الفقرتين 2، 3 من المادة 22 وفي المادة 26 بفقرتيها الأولى والثانية وفي الفقرة خامسا من ملاحظات اللائحة الداخلية لمجلس الوزراء ذكرت «... فالمفروض ان تكون للوزير (المسؤول عن أعمال وزارته ورئيسها الأعلى من الوجهة الإدارية)».
ولا يمكن التسليم بالفهم المغلوط الذي يجعل غياب الحكومة عن جلسات المجلس يمنع من عقد الجلسات لأنه لا ينسجم مع جوهر النظام السياسي والتنظيم الدستوري لدولة الكويت ومن ثم فلا يستقيم القول ان الحكومة تستطيع ان تمنع عقد جلسات مجلس الامة او تعطيل انعقاد اجتماعاته من خلال الغياب عن الجلسة، لأن فيه خروجا صارخا على جوهر الدستور وانتهاك صريح لمبدأ سيادة الامة وديموقراطية الحكم.
العرف الدستوري لا ينشأ بمخالفة النص
يذكر البعض انه مر حينٌ من الدهر على تطبيق عدم عقد جلسات المجلس اذا تغيبت الحكومة وهذا الأمر إثمه اكبر من نفعه، حتى لا تفرط احدى السلطتين على الأخرى او تطغى عليها لأن العرف لا يمكن ان ينشأ بالمخالفة لنص دستوري لأن من القواعد المقررة في اصول التفسير انه عندما يكون مرد الامر الى نص صريح يمتنع الاجتهاد وينحسر النقاش ويخبت الجدل كما ان اعمال النص خير من اهماله وان المشرع الدستوري منزه عن اللغو والتزيد والعبث ولا يسوغ الغاء نص صريح من دستور جامد عن طريق العرف فما بالك اذا كانت النصوص صريحة وواضحة وقاطعة.
وأخيرا، فإنه من المقرر ان النصوص الدستورية لا تسقط بمرور الزمن فضلا عن ان الغلط في فهم وتطبيق نص دستوري ردحا من الزمان وحينا من الدهر لا يمنع من استرداد الفهم السليم وبالتالي التطبيق الصحيح لهذا النص ولا يمكن لأي سلطة الزعم او الادعاء بوجود حق مكتسب لها في التطبيق الخاطئ لنصوص الدستور بذريعة السوابق البرلمانية لأن هذه السوابق لا يلجأ إليها الا في حالة عدم وجود نص دستوري، كما أن التطبيق الخاطئ للنص الدستوري لا يصححه مرور الزمن او تواتر المجالس السابقة على الفهم الخاطئ في تطبيقه، اذ ليس للعرف الدستوري اية قيمة قانونية يمكن ان يرتبها على خلاف النصوص المدونة في الدساتير المكتوبة لأن القول بخلاف ذلك معناه وجوب التخلي عن فكرة الدستور المكتوب ما دام ان القانون الدستوري يمكن استمداد احكامه من واقعة تعطيل مواده او الاعتداء على نصوصه.
الخلاصة: انه لا يستقيم ولا يسوغ في القانون الدستوري تعطيل مبدأ دوام سير السلطات العامة وأن القول باعتبار حضور الحكومة شرطا لصحة اجتماعات مجلس الامة ما هو الا اختلاف يشكل مخالفة دستورية مضى عليها حين من الدهر، ولا يمكن ان تتحول تلك المخالفة الى عرف دستوري ملزم يرهق الدولة ويحرف الكلم في مسار التطبيق الدستوري عن موضعه بزائف القول وغروره لأنه يؤدي الى عدم الاستقرار الوزاري وعدم الاستمرار البرلماني ونشوء حالة من القلق والتشرذم والتبعثر السياسي الذي يصلى من يقول بما انتهينا شواظا من النقد بطرح جدل عقيم ومساجلات حامية الوطيس بين مؤيد ومعارض.
وعلى الله قصد السبيل.